半岛真人第一节立法权限

　　立法权限是指立法机关行使立法权的界限范围。如何科学、合理地配置立法权限，事关能否维护国家法制的统一和尊严，能否保证行政机关充分和有效地行使职权，能否充分发挥地方主动性和积极性的大局，也是立法法制定过程中所面临的一项重大课题。我国现行宪法总结建国以来法制建设的历史经验，对立法权限的划分作了基本的界定，确立了具有中国特色的立法体制，即在中央统一领导下，以全国人大及其常委会为核心的分层次立法体制。在这个分层次的立法体制中，立法权限的划分实际有两个方面，一是国家权力机关和国家行政机关之间立法权限的划分；二是中央和地方立法权限的划分。但由于宪法对立法权限只从大的方面作了规定，对全国人大及其常委会与国务院、中央与地方的立法事项没有作具体划分，经过20年的立法实践，权力机关和行政机关、中央和地方在如何进一步划分各自的立法权限中已面临不少急需回答和解决的问题，各方面也积累了一定的经验，对一些问题的认识已经比较清楚。因此，以宪法为依据，在立法法中对立法权限作进一步的明确，十分必要，也是有条件的。

　　由于我国是单一制国家，实行人民代表大会制度，全国人大及其常委会在国家立法体制中处于核心地位，划分立法权限时首先需要明确的，就是如何科学界定全国人民代表大会和它的常务委员会制定法律的权限范围，以及哪些事项只能由全国人大及其常委会制定法律。又由于全国人大及其常委会在必要时可以将自己的立法权授予其他国家机关，因而授权立法就成为划分立法权限时需予同时解决的问题。本节规定的就是上述三项内容，即：全国人大及其常委会的立法权限；只能制定法律的事项；全国人大及其常委会的授权立法制度。

　　第七条全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

　　全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

　　全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

　　【释义】本条是关于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，以及全国人大及其常委会各自立法权限的规定。

　　本条内容源于宪法第五十八条、第六十二条和第六十七条的规定。宪法规定，刑事、民事、国家机构的和其他方面的基本法律，由全国人民代表大会制定。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分修改，但是不得同该法的基本原则相抵触。在实际立法工作中，全国人大及其常委会按照宪法的规定执行，没有什么问题。因此，立法法对全国人民代表大会和常务委员会关于立法权限的划分，仍然按照宪法的规定加以规定。本条规定包括以下几方面内容：

　　一、全国人大及其常委会行使国家立法权

　　(一)立法与立法权

　　对于立法的概念，不同的国家有不同的理解。在我国，立法是指特定的国家机关，依据法定的职权和程序，制定、修改、补充、废止和解释法律、法规的活动。广义上的立法，还包括由最高国家立法机关授权其他国家机关制定法规的活动，以及上级立法机关对下级立法机关制定法律、法规进行监督的活动。我国立法活动的主要特征是：(1)立法必须由特定的国家机关主持；(2)立法必须反映人民的意志；(3)立法必须依照法定的程序进行；(4)立法必须是对普遍性的社会行为制定具有普遍约束力的规范。

　　立法权是相对于行政权、司法权而言的国家权力，是指有权立法的机关制定、修改、补充、解释或者废止法律、法规的权力。它是国家权力体系中最高的或最重要的权力。因为谁拥有立法权，就意味着它有权为社会的一部分和每个成员制定规则。就立法的实体性权力而言，立法权通常是指法律的制定权、批准权、修改权和废止权等。就立法的程序性权力而言，立法权包括提出法律案的权力、审议法律案的权力、表决法律案的权力和公布法律的权力。

　　(二)国家立法权

　　国家立法权是立法机关以国家名义制定法律的权力，是独立、完整和最高的国家权力，它集中体现了全体人民的共同意志和整体利益，是维护国家法制统一的关键所在。在单一制国家，国家立法权只有一个。

　　根据宪法、全国人大组织法、国务院组织法以及地方组织法和民族区域自治法的规定，我国立法体制是：国家的立法权由最高国家权力机关全国人大及其常委会行使，全国人大及其常委会制定法律。除此之外，还有不同层次的立法活动：一是国家最高行政机关国务院制定行政法规的活动；二是省、自治区、直辖市以及省会市和较大市的人大及其常委会制定地方性法规的活动；三是民族自治地方制定自治条例和单行条例。按照全国人大的授权，深圳、厦门等经济特区制定法规的活动。此外，还有国务院各部门制定部门规章和省、自治区、直辖市以及省会市和较大市的人民政府制定政府规章的活动。制定规章，从本质上来说，属于执行法律和法规的行政行为。

　　在这个多层次的立法体制中，全国人大及其常委会的立法权是最高立法权，又称国家立法权。宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”适应执行法律和行使行政管理职权的需要，国务院可以依据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。为充分调动地方的积极性和主动性，各地根据本地的具体情况和实际需要，可以拥有一定的立法权限。但是，国务院的制定行政法规权，虽然带有一定的立法性质，从权力归属上讲，仍属于行政权，而不是国家立法权。各地权力机关制定地方性法规的权力属于地方立法权，也不是国家立法权。因此，立法法根据宪法的规定，规定国家立法权由全国人大及其常委会行使。

　　全国人大及其常委会的国家立法权具有以下特点：

　　1.最高性。全国人大及其常委会立法权的最高性体现在两个方面。一方面，在我国的国家权力体系中，全国人大及其常委会的立法权，是为国家和全社会创制各项制度和行为规范的权力，其他任何国家权力都必须无条件地服从这一权力。宪法和法律一经制定实施，一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织以及公民个人，都必须予以遵守。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。另一方面，在我国多层次的立法体制中，全国人大及其常委会的立法权处于最高和核心地位，其他任何机关制定的规范性文件都不得与宪法、法律相抵触。适应执行法律和行使行政管理职权的需要，国务院可以依据宪法和法律制定行政法规。为充分调动地方的积极性和主动性，各地根据本地的具体情况和实际需要，可以拥有一定的立法权限。但行政立法权和地方立法权都必须以国家立法权为依据，行政法规不得同宪法和法律相抵触；地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；自治条例和单行条例不得对宪法和民族区域自治法的规定作出变通规定，不得违背法律和行政法规的基本原则。全国人大及其常委会立法权的最高和核心地位，要求国家立法权之下的任何一级立法权都必须服从国家立法权，以国家立法权为最高准则。

　　2.主权性。从国家主权或者人民主权的意义上看，立法权是国家主权的体现，它集中体现了国家和全体人民的意志。全国人大及其常委会作为国家最高立法机关，是反映全体人民意志和利益的代表机关，由它通过法定程序制定的法律，体现的是人民的主权和国家的主权。

　　3.独立性。作为国家权力体系的重要组成部分，国家立法权是相对独立的权力，它独立于行政权和司法权之外，并高于行政权和司法权。一方面，国务院、和最高人民法院、最高人民检察院对全国人大及其常委会有立法提案权，但这些机关享有的只是立法权中的部分程序性权力，而非完整的立法权，不得左右全国人大及其常委会的立法权。另一方面，我国不实行三权分立制度，人民将国家的最高权力集中交由全国人大及其常委会行使。在此基础上，全国人大及其常委会又将行政权和司法权交由行政机关、审判机关和检察机关行使，而自身保留了立法权和其他国家权力，这是保证行政机关和司法机关对人大负责、受人大监督的重要前提。

　　(三)国家立法权的行使

　　我国的根本政治制度是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，国家行政机关、审判机关和检察机关都由它产生，向它负责并报告工作，并受它监督。

　　全国人民代表大会虽然是最高国家权力机关，但并不代替其他国家机关去工作。法律被全国人民代表大会制定后，行政机关通过行使行政管理职权去执行法律，审判机关和检察机关依据法律去行使审判权和检察权。它们各司其职、各负其责，共同对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。全国人民代表大会在国家政权机关中处于核心地位。

　　1982年宪法以前，国家立法权仅为全国人民代表大会所专有。1954年宪法规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”，全国人民代表大会常务委员会只有“解释法律”和“制定法令”的权力。实践证明，仅由全国人民代表大会立法，不能适应现实的需要。1955年第一届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授权全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，“依照宪法的精神，根据实际的需要，适时地制定部分的法律，即单行法规。”这一规定使全国人大常委会实际上获得了立法权。为了适应实际情况发展变化的需要，及时对全国人民代表大会制定的法律进行修改，1959年第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议，“授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”这一规定赋予了全国人大常委会在大会闭会期间，对大会制定的法律进行修改的权力。

　　适应改革开放和现代化建设，特别是加强社会主义民主法制建设的需要，1982年宪法规定，全国人民代表大会和它的常务委员会共同行使国家立法权。彭真同志在宪法修改草案报告中对为什么要赋予全国人大常委会以国家立法权是这样解释的：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”这是现行宪法赋予全国人大常委会国家立法权的初衷。近20年来，全国人大常委会充分履行这一宪法权力，制定了一大批法律和有关法律问题的决定，为改革开放和现代化建设提供了重要法律保障。

　　全国人大常委会和全国人民代表大会共同行使立法权，并不意味着它就和全国人民代表大会享有平等的法律地位。全国人大常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间，可以经常性地行使国家立法权。但是，常委会的国家立法权仍然从属于全国人民代表大会的国家立法权，对于全国人大常委会不适当的决定，全国人民代表大会有权予以改变或撤销。

　　在修改1982年宪法的过程中，对于如何规定全国人大及其常委会的立法权，曾经存在过不同意见。第一种意见认为，应当沿用1954年宪法，规定全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关。这样有利于维护社会主义法制的统一和尊严，不至于法出多门，各自为政。第二种意见认为，宪法草案的其他条款已经规定全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；国务院可以制定行政法规；省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例和单行条例。由此可见，地方人大可以行使地方立法权，如果再规定全国人大是行使国家立法权的“惟一”机关，就互相矛盾。第三种意见认为，全国人大和它的常委会不是惟一的制定法的机关，因为省和直辖市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。但是，国家立法权和制定地方性法规的权力是有区别的，前者只能由全国人大和它的常委会行使，效力及于全国；后者是由地方人大和它的常委会行使，效力只及于本地区。因此，应当规定，全国人大和它的常委会是行使国家立法权的机关。宪法这样规定，既有利于发挥中央和地方两方面的积极性，又可避免将两种立法权等同起来。当时的宪法修改委员会采纳了这一意见。长期的立法实践证明，宪法的这一规定是适当的。它不仅科学地区分开了国家立法权与地方立法权，也在客观上为区别全国人大及其常委会的国家立法权与国务院执行法律的制定行政法规权提供了宪法依据。

　　二、全国人大的立法权限

　　(一)如何正确理解全国人大的立法权限

　　在制定立法法的过程中，有的同志提出，全国人大的立法权应当有所限制，应当有一个范围，它不能用自身的判断去行使一切立法权；否则就意味着所有立法权都属于全国人大。这一意见与宪法的规定和人民代表大会制度并不相符。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民选出自己的代表组成全国人民代表大会，并通过全国人民代表大会去行使国家权力。与西方三权分立不同，它在塔形的国家机构体系中位居最高层和中心地位，其立法权限从理论上讲是无限的。凡是应当由立法加以规范的事项，全国人民代表大会都有权立法。

　　但是，全国人民代表大会的立法权实际上又受到多方面限制。归纳起来，这种限制因素至少有以下一些：(1)宪法是国家的根本，具有最高的法律效力，一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则，全国人大也应当如此。因此，全国人大行使国家立法权必须以宪法为依据，不得违背宪法。(2)全国人民代表大会由人民选举自己的代表组成，它在立法过程中必须充分反映人民的意志和愿望，保证人民当家作主的地位，而不得制定违背人民意志和利益的法律。(3)我国地域辽阔，人口众多，各地发展很不平衡，不可能所有事项都由全国人大统一立法。(4)全国人大虽然是最高国家权力机关，但在中央，它不代替它的常设机关全国人大常委会的工作，不代替“一府两院”的工作；在地方，它也不代替各级政权机关的工作。(5)我国历史上缺乏法治的传统，建国以后，民主法制建设起步较晚，立法任务相当繁重。如果全国人大对各类事项都事无巨细进行统一立法，就不能适应改革开放和市场经济的紧迫要求。因此，全国人民代表大会不可能也没有必要将国家各个层次的立法权都纳入自身的权限范围内，它行使国家立法权时必须坚持“有所为、有所不为”的原则，对自身立法的事项作出科学的界定，主要任务应当是制定基本法律，同时，根据需要和可能，也可以制定其他重要的法律。

　　(二)全国人大制定“基本法律”

　　1.基本法律。宪法规定，全国人大制定基本法律。什么是“基本法律”？可以从以下两个方面理解：一方面，从法律的性质上看，“基本法律”对某一类社会关系的调整和规范，在国家和社会生活中应当具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。另一方面，从调整的内容上看，“基本法律”所涉及的事项应当是公民的基本权利和义务关系；国家经济和社会生活中某一方面的基本关系；国家政治生活各个方面的基本制度；事关国家主权和国内市场统一的重大事项；以及其他基本和重大的事项。

　　由上可见，“基本法律”在国家的政治、经济和社会生活中，在社会主义法律体系中都占有特别重要的位置，对基本法律的制定和修改实质上就是最高国家权力的体现之一，它理所当然属于全国人民代表大会。

　　2.基本法律的范围。基本法律的范围，包括刑事的基本法律、民事的基本法律、国家机构的基本法律和其他的基本法律。所谓“其他的基本法律”，是指除刑事的、民事的和国家机构的以外其他方面必须由全国人民代表大会制定和修改的重要法律。到目前为止，由全国人民代表大会制定和修改的基本法律有近40件，而其中为数不少属于“其他的基本法律”，主要包括兵役法、教育法、工会法、全民所有制工业企业法、外商投资企业和外国企业所得税法等。而多年来立法和执法的实践也证明，全国人民代表大会制定的其他基本法律在国家和社会生活的不少方面都发挥了重大作用。

　　在立法法的制定过程中，有的同志提出，应当对“基本法律”的范围作出具体的列举，以便于各方面更好地理解和执行。立法机关经过反复研究，多数意见认为，现在正处于改革开放的关键时期，许多社会关系还没有完全定型，将“基本法律”的事项进行一一列举存在许多实际困难。因此，本法仍然沿用宪法的有关规定，对“基本法律”的事项不作一一列举。

　　(三)全国人大有权制定和修改非基本法律

　　宪法规定全国人大制定基本法律，并不意味着全国人大只能制定基本法律，非基本的法律全国人大就无权制定。宪法规定的意义仅在于，基本法律必须由全国人大制定，至于非基本的法律，宪法虽然没有明确规定全国人大可以制定非基本法律，但宪法第六十二条规定，全国人大可以行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这当然包括可以制定非基本法律。所以只要全国人大认为必要，它完全可以制定非基本法律。

　　总之，全国人大作为最高国家权力机关，其立法权限范围是十分宽泛的，不仅可以制定基本法律，也可以制定非基本法律，但重点应当是基本法律。

　　三、全国人大常委会的立法权限

　　全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分，在全国人民代表大会闭会期间行使部分最高国家权力。因此，全国人大常委会也享有广泛的立法权，但比起全国人民代表大会来，立法权受到一定的限制。综合宪法和立法法对全国人大常委会立法权限的规定，全国人大常委会的立法权限，主要有以下两个方面：

　　(一)制定和修改非基本法律

　　除基本法律以及涉及全国人大权限和工作程序的非基本法律外，凡应当由法律规定的事项，全国人大常委会都有权立法。也就是说，绝大部分的非基本法律都属于全国人大常委会的立法权限范围。近20年来，适应改革开放和市场经济建设的需要，全国人大常委会加快立法步伐，制定和修改了一大批法律，内容涉及国家的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、土地管理、环境保护等各个方面，形成了有中国特色社会主义法律体系的框架，对保障改革开放和现代化建设的顺利进行发挥了重要作用。

　　(二)对全国人大制定的法律进行补充和修改

　　为什么要赋予全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改的权力？主要有以下原因：1.全国人大常委会作为全国人民代表大会的常设机关，是最高立法机关的组成部分，在全国人民代表大会闭会期间行使国家立法权。2.全国人民代表大会人数多，每年只开一次会，会期很短，议程较多，不可能对各项法律进行补充和修改，而由全国人大常委会进行补充和修改，可以使全国人大集中精力处理好必须由它处理的重大问题。3.由于社会生活的发展变化很快，新情况和新问题不断出现，因此，对全国人大制定法律的补充和修改任务相当繁重，应当成为一项经常性的工作。赋予全国人大常委会行使该项权力，可以使一些急需补充和修改的法律及时得到补充和修改。4.全国人大常委会对全国人大制定的法律进行补充和修改，不会影响全国人大行使立法权，也不存在架空全国人大的问题。因为，一方面，全国人大认为必须由它进行补充和修改的法律，它有权决定自行补充和修改。另一方面，宪法第六十二条规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。全国人大认为常委会的补充和修改不适当时，有权予以改变或者撤销。

　　多年来，全国人大常委会对全国人大制定法律的补充和修改工作，取得了重要成就。一方面，这些补充和修改满足了客观形势的紧迫需要。比如，1982年3月五届全国人大常委会第二十二次会议通过的关于严惩破坏经济的犯罪的决定，1983年9月六届全国人大常委会第二次会议通过的关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定等，对刑法、刑事诉讼法进行了补充和修改，对惩罚犯罪、维护社会秩序、保护改革开放和现代化建设事业的顺利进行都起到重要作用。另一方面，这些补充和修改为全国人大的进一步立法提供了宝贵经验。全国人大在1996年和1997年分别对刑事诉讼法和刑法进行的全面修改和完善，就是以全国人大常委会十几年来补充和修改刑事诉讼法和刑法所积累的经验为基础的。

　　同时，全国人大常委会对全国人大制定法律的补充和修改受到一定的限制：第一，只能在全国人大闭会期间进行补充和修改。第二，这种补充和修改必须限于“部分”的范围内，即在原有法律的基础上增加部分内容，或者对原有法律的内容进行部分改变。但对“部分”的含义不能仅进行量的理解，不能认为补充修改的法律条文在数量上不得超过一定的比例。比如，1980年9月10日五届全国人大第三次会议通过的个人所得税法共有15条，而1993年10月31日八届全国人大常委会第四次会议对个人所得税法进行了大幅度修改和补充。其中，对13个条文的内容进行了修改，增加了3个条文。对于这样广泛的修改和补充就不能简单地用量的比例来界定“部分”的含义。第三，这种补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。所谓“法律的基本原则”，是指贯穿于该法律始终的核心和精神，也即该法律的基本原则、指导思想和基本任务。一般说来，法律的“基本原则”规定在该法的总则中，也有些“基本原则”明确规定或者暗含在法律总则之后的具体条文中。所谓“不抵触”是指对法律的补充和修改不得违背该法律的基本原则。比如，全国人大常委会对上述个人所得税法虽然进行了很多修改和补充，但这种修改和补充非但没有与该法的基本原则抵触，相反，它进一步完善了该法深化税制改革、简化税制、公平税负的基本原则。

　　第八条下列事项只能制定法律：

　　(一)国家主权的事项；

　　(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；

　　(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；

　　(四)犯罪和刑罚；

　　(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；

　　(六)对非国有财产的征收；

　　(七)民事基本制度；

　　(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；

　　(九)诉讼和仲裁制度；

　　(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

　　【释义】本条是关于全国人大及其常委会专属立法权的规定。

　　在立法权限的划分方面，最主要的是要明确哪些事项必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，也就是全国人民代表大会及其常务委员会的专属立法权。明确这个问题，有利于解决与国务院行政法规，与地方性法规权限的划分问题。

　　一、专属立法权的含义

　　专属立法权，是指一定范围内规范社会关系的事项，只能由特定的国家机关制定法律规范的权力。对属于特定国家机关专属立法权限的事项，其他任何机关非经授权，不得进行立法；如果其他机关未经授权又认为必须立法，也只能向专属立法权机关提出立法的动议，而不得自行立法。

　　在立法法的制定过程中，对确定什么样的专属立法权，曾经有过不同意见。一种意见主张，只确定全国人大及其常委会的专属立法权。另一种意见主张，确定中央专属立法权。中央专属立法权主要由全国人大及其常委会行使，凡属于中央专属立法权的事项，主要由全国人大及其常委会制定法律，但也应当允许作为中央人民政府的国务院在一定范围内行使中央专属立法权。经过反复研究，多数主张只确定全国人大及其常委会的专属立法权。为什么？第一，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，全国人大及其常委会是国家最高权力机关，国务院是行政机关，规定中央专属立法权由全国人大及其常委会和国务院共同行使，与人民代表大会制度不相吻合。第二，如何确定中央专属立法权的范围，难度比较大。范围过宽，影响地方立法作用的发挥，如果中央对专属立法事项不能及时立法，势必影响法制建设的发展。范围过窄，就很难再区分全国人大及其常委会与国务院之间的立法权限。

　　二、划分全国人大及其常委会专属立法权限的必要性

　　全国人大及其常委会作为国家的最高权力机关，享有非常广泛的立法权限，凡应当由法律规定的事项，全国人大及其常委会都有权立法。因此，对全国人大及其常委会的立法权限作出一一列举没有必要，也是困难的。但从我国的立法体制考虑，对全国人大及其常委会的专属立法权限尽可能作出具体列举又是必要的，具体理由是：

　　第一，为了保证国家政权始终掌握在人民手中，使立法真正体现人民自己的意志和利益，维护国家的统一和国内市场的统一，一些重要的立法权必须由全国人大及其常委会直接行使，中央行政机关和地方国家机关非经专门授权不能行使。

　　第二，在中央，对全国人大及其常委会与国务院的立法权限作出划分，有利于国务院更好地通过制定行政法规行使行政管理职权。从我国近几年的立法实践来看，在划分法律和行政法规调整的界线方面已确立了一些标准，取得了一些经验。比如，刑事、民事、国家机构方面的事项由法律规定，行政机关内部需全国统一的工作制度和工作程序可以由行政法规规定；基本的行政管理体制和制度方面的事项由法律规定，行政管理体制和制度中某一方面的具体事项以及操作运转方面的事项可以由行政法规规定；基本的经济制度和管理体制方面的事项由法律规定，经济体制中的操作运转事项以及经济、技术标准可以由行政法规规定。在立法法中，将这些标准和经验进一步明确化、具体化是必要和可行的。

　　第三，在地方，对全国人大及其常委会的专属立法权作出划分，有利于各地在维护国家法制统一的前提下，从本地的具体情况和实际需要出发，调动立法的主动性和积极性，加快地方法制建设的步伐，从而更好地依法管理好地方事务。多年来，各地在地方立法中已积累了不少经验，各方面对如何进一步划分中央与地方的立法权限也达成基本共识，将这些经验和共识在立法法中体现出来是必要的和有条件的。

　　第四，明确划分中央立法机关的专属立法权限也是绝大多数国家的实际做法。比如，在中央与地方立法权限的划分上，美国、德国、意大利、瑞士、巴基斯坦、奥地利、印度、马来西亚等国的宪法，都对中央的立法权限作了专门规定。美国宪法明确规定了由国会立法的近20项专属权力，德国基本法则列举了11项由联邦立法的专属权力。在立法机关与行政机关的立法权限划分上，有的国家的宪法都明确规定议会立法和行政立法的范围。如法国宪法划分法律事项和法令事项，规定法律事项的立法权属于议会，法令事项的立法权属于政府，并将15项应当制定法律的事项列举出来。国外的经验可以借鉴。

　　三、确定专属立法权限的原则

　　确定全国人大及其常委会的专属立法权限遵循的原则：

　　(一)宪法原则

　　宪法是国家的根本，是制定其他法律的依据。制定立法法，划分全国人大及其常委会的专属立法权限也必须以宪法为依据。宪法对全国人大及其常委会的专属立法权限，已经作出一些原则规定。立法法可以根据宪法的规定，对全国人大及其常委会专属立法权限作出进一步的规定，使之更加明确化和系统化。但是，这些规定必须严格依据宪法，不得同宪法相抵触。

　　(二)民主原则

　　我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。全国人大及其常委会是代表人民行使国家立法权的机关，确定全国人大及其常委会的专属立法权限必须有利于直接和充分地反映人民的意愿，保护人民的权利。

　　(三)有利于维护国家统一原则

　　我国是统一的多民族国家，幅员辽阔，各民族、地区之间有着长期的互相帮助、互相尊重、和睦相处、共同发展的优良传统。国家的统一反映在立法上，就是法制的统一。立法权限的划分必须有利于维护国家的统一，凡属涉及国家统一的事项，必须由全国人大及其常委会统一立法。

　　(四)有利于建立和维护国内统一市场原则

　　当前，我国正致力于建立有中国特色的社会主义市场经济体制。建立国内统一市场，是维护国家统一的需要。市场的统一要求法制的统一。对立法权限的划分必须有利于建立和维护统一的国内市场，而不能造成市场分割。凡涉及建立和维护统一的国内市场的重要事项，必须由全国人大及其常委会立法予以规范。

　　(五)有利于提高效率和调动各方面积极性原则

　　这一原则要求，在中央与地方的关系上，既要使中央有足够的权威以维护国家的统一和稳定，实现国家对经济的宏观调控，又要能够充分调动地方的积极性和创造性；在权力机关与行政机关的关系上，既要使涉及国家和社会的重要事项必须由权力机关决定，以保证所作出的决策具有足够的民主性和权威性，又要使政府在对社会进行管理时有足够的权限和手段处理问题，能够对不断发生的各种紧急情况作出及时有效的反应，以维护正常的社会秩序。

　　四、划分专属立法权限的方法

　　立法法的起草和制定历时7年多，在这一过程中，如何科学地划分全国人大及其常委会与国务院的立法权限，以及中央与地方的立法权限，始终是各方面关注的一个重要问题。对此，曾经有三种不同意见。第一种意见认为，应当对全国人大和它的常委会，对国务院及其部门，对地方各级人大及其常委会和地方政府各自的立法权限进行一一列举。第二种意见认为，应当维护宪法的规定，不作进一步的明确。第三种意见认为，立法法应当尽量以列举方式，划出一块专门由法律予以规定的专属立法权限；同时，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的权限作出原则规定。经过反复研究，最后采用了第三种意见，即在划出全国人大及其常委会专属立法权限的基础上，对其他机关的权限作原则性规定。为什么要采取这一划分方法？

　　第一，这一划分方法是由我国现行的政治体制决定的。由于我国的根本政治制度是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会及其常务委员会是最高国家权力机关，行使国家立法权；国务院由全国人大产生，对它负责，受它监督，是它的执行机关。这是划分法律与行政法规权限范围的基本指导原则。它决定了在全国人大及其常委会与国务院之间，不可能划出一块只能由国务院制定行政法规而全国人大及其常委会不能制定法律的立法权限。

　　第二，这一划分方法是由我国的国家结构形式决定的。由于我国是一个单一制国家，不是联邦制，中央对国家实行统一领导，国家的主要权力由中央集中和统一行使；在中央的统一领导下，为适应各地实际情况，调动地方的主动性和积极性，允许地方在一定范围内拥有自主决策权，地方的权力是中央赋予的。这是解决中央与地方权限划分的基本指导原则。它决定了我国不存在中央与地方的分权问题，表现在法制上，也就不可能划出一块只能由地方规定而中央不能规定的立法权限。

　　第三，这一划分方法也是由我国目前法制建设的现状决定的。20年来，我国的法制建设取得很大成就，各方面在立法实践中也积累了一定经验。将已经被证明是科学和可行的权限划分办法在立法法中肯定下来，是必要的。但对于如何将各方面的立法权限，特别是将中央行政机关和地方各级权力机关以及政府的立法权限进一步具体化和明确化，是个十分复杂的问题，还有待于在立法实践中逐步探索和积累经验。

　　在立法法的制定过程中，有一种意见认为，立法权限应当由宪法予以规定，由全国人大制定立法法划分立法权限是违背宪法的。经过反复研究，多数意见认为，立法法是全国人大通过的基本法律，有权根据宪法的规定，对各立法主体的权限范围作进一步的明确。

　　五、划分专属立法权限的依据

　　(一)宪法依据明确全国人大及其常委会的立法权限必须严格以宪法为依据。我国宪法虽然没有明确、系统地规定全国人大及其常委会的专属立法权限，但宪法中各个方面相关的原则和分散的规定，仍然为确定专属立法权提供了依据。把握全国人大及其常委会专属立法权限的宪法依据需要从以下几个方面进行：

　　1.宪法明确规定了应当由法律规定的事项。宪法共在45处明确规定了应当由法律规定的事项。具体有以下几种表述方式：(1)表述为“由法律规定”或者“以法律规定”的共12处。如宪法第三十一条规定，“在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”；第五十九条规定，“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”；第九十七条规定，“地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。”因此，特别行政区的基本法律、全国人大代表和地方各级人大代表选举法应当属于全国人大及其常委会的立法权限。(2)表述为“依照法律规定”或者“依照法律”的共26处。如宪法第二条规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第五十五条规定，“依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”这说明，有关人民管理国家事务、经济文化事务和社会事务的法律，公民服兵役和参加民兵组织的法律应当属于全国人大及其常委会的立法权限。(3)表述为“在法律规定范围内”等其他形式的共7处。如宪法第八条规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这说明半岛真人，有关农村集体经济组织劳动者经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜的法律应当属于全国人大及其常委会的立法权限。

　　2.宪法第六十七条关于全国人大常委会职权中明确规定由全国人大常委会规定的事项。即该条第十五项：“规定军人和外交人员的衔级制度”；第十六项：“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。因此，关于衔级、国家勋章和荣誉称号的法律，应当是全国人大常委会的专属立法权限。

　　3.宪法虽未规定由全国人大及其常委会制定法律或者予以规定，但属于全国人大及其常委会职权范围内应当用法律调整的事项。宪法没有明确规定全国人大及其常委会对其行使的任何职权都可以制定法律，但显然，在职权范围内需用法律调整的事项，全国人大及其常委会都可以制定法律，这样才能保证其有效地行使各项国家权力。这类事项包括以下几方面：

　　(1)宪法明确规定由全国人大及其常委会决定或批准的事项半岛真人。如宪法第六十二条规定，全国人大“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”；“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”；“批准省、自治区和直辖市的建置”；“决定战争和和平问题”；第六十七条规定，全国人大常委会“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”；“决定全国总动员或者局部动员”；“决定全国或者个别省、自治区、直辖市的”等。因此，计划法、预算法、缔结条约程序法、国防动员法、法以及省、自治区、直辖市建置方面的法律等应当属于全国人大及其常委会的专属立法权限。

　　(2)宪法明确规定由全国人大及其常委会实施监督的事项。如宪法第六十二条规定，全国人大“监督宪法的实施”；“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”；第六十七条规定，全国人大常委会“监督宪法的实施”；“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”；“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”；“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”等。因此，有关宪法监督、执法监督、司法监督和立法监督方面的法律应当属于全国人大及其常委会的专属立法权限。

　　(3)其他由全国人大及其常委会行使职权的事项。宪法第六十二条、第六十七条在分别列举全国人大及其常委会行使的各项职权的同时，还在第六十二条第十五项规定，全国人大行使“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”；在第六十七条第二十一项规定，全国人大常委会行使“全国人民代表大会授予的其他职权”。这说明，全国人大及其常委会除了有权就宪法第六十二条和第六十七条赋予的各项职权进行立法以外，必要时还有权为行使宪法所没有明确规定的其他职权而进行立法。

　　(二)实践依据

　　自现行宪法颁布以来，全国人大及其常委会、国务院及其部门、地方权力机关和行政机关等国家机关，根据宪法和有关法律关于立法权限划分的规定，开展了卓有成效的立法和执法配套工作。随着改革的深入和市场经济体制的建立和发展，建立有中国特色社会主义法律体系的任务日益紧迫，立法工作中所面临的一个重要问题，就是进一步明确全国人大及其常委会与国务院以及中央与地方的立法权限。经过近20年的立法实践，各方面对如何进一步划分权力机关与行政机关以及中央与地方的立法权限，已积累了一定的经验，对一些问题的认识已经比较清楚。这些经验，为立法法划分专属立法权限提供了实践依据。

　　六、全国人大及其常委会专属立法权限的范围根据宪法的规定，总结近20年来我国各方面的立法经验，本条列举了10项只能由全国人大及其常委会制定法律的事项，即全国人大及其常委会的专属立法权限。它们分别是：

　　(一)有关国家主权的事项

　　主权是指国家具有的独立自主地处理自己的对内和对外事务的最高权力。它具有两方面的特性，即在国内是最高的；对国外是独立的。国家主权的内容十分广泛，大致包括以下几方面：1.政治主权，是指国家有权自主选择政治制度和社会制度，有权制定法律和内政外交政策，而不受任何国家、政府间组织或国家集团的侵犯和干预。2.经济主权，是指国家在经济上处于独立地位，有权制定经济和社会发展的政策，有权开发、利用和处置自己的资源和财富，而不受任何外来干预。3.领土主权，是指国家对其全部领土(包括领陆、领水、领空)拥有所有权、管辖权、支配权和自卫权，而不受任何外来侵犯。4.对外主权，是指国家在国际上享有的独立权和平等权，享有独立的国际法律人格，具有平等的国际交往权和缔结条约权，独立自主地执行其对外政策。5.属人主权，是指国家拥有对具有该国国籍的人所具有的管辖、支配和处置的权力。

　　从上述国家主权的内容看，全国人大及其常委会除对涉及国家政治制度、社会制度和经济制度的事项当然享有专属立法权限外，还应当对下列有关国家主权的事项享有专属立法权限：1.国家领土。如对国家领土的构成、与邻国边界的划分等。这方面，全国人大常委会已制定了领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法等法律。2.国防。国防是指国家为防备和抵抗侵略，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的各方面的活动，具体内容包括国防制度、防空制度、兵役制度、军官服役制度、军衔制度、国防教育制度以及军事设施的保护等。这方面，全国人大常委会已制定了国防法、人民防空法、兵役法、预备役军官法、现役军官服役条例、军官军衔条例、军事设施保护法等法律。3.外交。如同外国缔结的重要条约和协定、外交特权与豁免等。全国人大常委会已制定了缔结条约程序法、领事特权与豁免条例。4.国籍。全国人大常委会已制定了国籍法。5.中国公民出入境和外国公民入出境制度。全国人大常委会已制定了外国人入境出境管理法、中国公民出境入境管理法。6.国旗、国徽、国歌。国旗是国家的标志和象征。一个国家的主权和民族尊严往往通过国旗表现出来。国徽是一个国家的象征，它体现一个国家的历史传统，也表现该国家的政体和信仰。国歌是代表一个国家的歌曲，反映一个国家的传统和民族精神。有关国旗、国徽和国歌的事项都应当由宪法和法律加以规定。目前，全国人大常委会已制定了国旗法、国徽法。

　　需要注意的是，由法律规定的有关国家主权事项，是指国防、外交等事务中涉及国家主权的事项，必须制定法律。其中有些外交事务虽然涉及主权问题，但属于政府职权范围的事项，可以由国务院以行政法规规定，不一定必须制定法律。

　　(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权

　　根据宪法的规定，权力机关、行政机关、审判机关和检察机关是我国国家机构的重要组成部分，是行使国家权力，实现国家职能的核心力量。它们的产生方式、组织原则、职权范围和行使职权的具体程序直接反映我国国家机构的本质，反映各国家机构的力量是否能够掌握在人民手中，成为人民行使国家权力、实现国家职能的工具。因此，有关国家机构产生、组织和职权的事项必须由全国人大及其常委会制定法律予以规范。

　　但全国人大及其常委会制定法律对上述国家机构予以规范时，必须遵循宪法确立的我国国家机构的组织与活动原则。根据宪法的规定，我国国家机构的组织与活动需遵循以下原则：

　　1.民主集中制原则。宪法第三条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。具体说来，民主集中制原则包括以下几个方面：第一，在国家权力机关与人民之间，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。第二，国家权力机关处于核心地位，国家行政机关、审判机关和检察机关都由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第三，在中央与地方国家机构的职权划分上，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。第四，在国家机构内部，权力机关、审判机关等合议制的国家机构实行集体领导、少数服从多数的制度；行政机关等首长负责制的国家机构实行在集体讨论基础上由首长个人决定的制度。

　　2.群众路线的原则。宪法第二十七条规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这一规定要求各国家机构在工作中始终贯彻群众路线的工作方法，紧紧依靠人民群众，密切联系人民群众，自觉接受人民群众的监督，更好地为人民服务。

　　3.集体领导和个人负责相结合的原则。这一原则是民主集中制原则在国家机构领导制度中的具体体现。集体领导制是指全体组成人员和领导成员的地位和权利是平等的，重大问题由全体组成人员和领导成员集体讨论，并按少数服从多数的原则作出决定，集体承担责任。这样可以充分发挥集体的智慧和作用，防止主观性和片面性，防止个人专断和个人决定重大问题。这一原则适合于议事机构。个人负责是指在经过讨论、充分发扬民主的基础上，由首长集中正确的意见作出决定的制度。这样可以充分发挥首长个人的智慧和才能，提高工作效率。这一原则适合于行政机构。

　　4.精简和效益的原则。宪法第二十七条规定，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这一规定也是一切国家机构必须遵循的基本原则。

　　5.社会主义法制原则。宪法第五条规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。这一规定要求，一切国家机关和武装力量都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。这一规定还要求，一切国家机构都必须依照法律规定的职权进行活动，各司其职，各负其责。全国人大及其常委会制定的有关国家机构的法律必须符合上述国家机构组织与活动的基本原则。

　　宪法第五十九条规定，“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”；第七十七条规定，“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表”；第七十八条规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定”；第七十二条规定，“全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案”；第七十三条规定，“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案”。这些规定说明，全国人大及其常委会组成人员的名额和产生办法、职权和工作程序都需由全国人大及其常委会制定法律予以规定。

　　宪法第九十五条规定，地方各级人民代表大会的组织由法律规定；第九十七条规定，“地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定”；第九十九条规定，地方各级人民代表大会“依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”；第一百零二条规定，“地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表”；第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”；第九十九条规定，“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施”。这些规定说明，地方各级人民代表大会的组织，组成人员的名额、产生办法和罢免程序，通过决议、审查计划和任免国家工作人员的权限等内容都需由全国人大及其常委会制定法律予以规定。

　　宪法第八十六条规定，“国务院的组织由法律规定”；第九十五条规定，地方各级人民政府的组织由法律规定；第八十九条规定，国务院“依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”；第九十一条规定，“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”；第一百零七条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济半岛真人、教育、科学、文化、卫生、体育事业”；第一百零九条规定，“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这些规定说明，国务院和地方各级人民政府的组织、任免、培训、考试和奖惩行政人员的职权，独立进行审计的职权以及管理地方各项事业的权限等内容，都需由全国人大及其常委会制定法律予以规定。

　　宪法第一百二十四条规定，“人民法院的组织由法律规定”；第一百三十条规定，“人民检察院的组织由法律规定”；第一百二十六条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；第一百三十一条规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这些规定说明，人民法院和人民检察院的组织和职权都需由全国人大及其常委会制定法律予以规定。

　　目前，全国人大及其常委会已根据宪法，制定了选举法、代表法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会和人民政府组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则等法律，对各级权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的产生、组织和职权作出较全面的规定。

　　(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度

　　1.民族区域自治制度是中国运用马克思主义民族理论解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项重要政治制度。民族区域自治是在中华人民共和国境内，在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。在我国，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。民族区域自治制度涉及保护少数民族的权利和国家的统一，必须由法律规定。宪法总纲规定，“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”；“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”；“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”；第九十五条规定，“自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作根据宪法第三章第五节、第六节规定的基本原则由法律规定”；第一百一十二条至第一百二十二条规定了民族自治地方的自治机关。这些规定充分体现民族区域自治制度在国家政治制度中的重要性，并明确民族自治地方自治机关的组织和工作需由全国人大及其常委会根据宪法制定法律予以规定。现行有关民族区域自治的基本法是民族区域自治法。这部法律于1984年5月31日由第六届全国人民代表大会第二次会议通过。它依据宪法，对民族自治地方的建立和自治机关的组成、民族自治地方的自治权、民族自治地方的人民法院和人民检察院、民族自治地方的民族关系以及上级国家机关对民族自治地方的领导和帮助等内容作出较全面的规定。

　　2.特别行政区制度是体现我国“一国两制”基本方针的重要政治制度。宪法第三十一条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”宪法的这一规定是“一国两制”方针的体现，据此设立的香港、澳门特别行政区具有不同于我国各省、自治区、直辖市等一般行政区域的法律地位，在特别行政区内实行不同于大陆的政治、社会和经济制度，而这些特殊的制度将按照具体情况由全国人民代表大会制定法律予以规定。根据宪法的规定，七届全国人民代表大会第三次会议于1990年4月4日通过了香港特别行政区基本法；八届全国人民代表大会第一次会议于1993年3月31日通过了澳门特别行政区基本法。这两部基本法律对中央和香港、澳门特别行政区的关系，香港、澳门居民的权利和义务，香港、澳门政治体制中的行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、区域组织、公务人员，香港、澳门经济体制中的财政、金融、贸易、工商业、土地契约、航运、民用航空，香港、澳门的教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务，以及香港、澳门的对外事务等事项作出详尽和完备的规定。此外，为进一步贯彻“一国两制”的方针，维护国家的主权和领土完整，保持香港、澳门地区的繁荣和稳定，全国人大常委会依据宪法和香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法，还分别于1997年和1999年通过了香港特别行政区驻军法和澳门特别行政区驻军法，对中国人民进驻香港、澳门的有关事项作出规定。

　　3.基层群众自治制度是社会主义民主政治的一个重要方面。它的基本内容是，在城市和农村基层设立居民委员会和村民委员会，由群众实行自我管理、自我服务、自我教育，实行直接民主。宪法第一百一十一条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”；“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定”；居民委员会、村民委员会“办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这一规定表明，居民委员会、村民委员会是城乡居民自己组织起来，进行自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织。办好居民委员会和村民委员会是广大基层群众直接行使当家作主权利的重要途径。实行基层直接民主涉及十分普遍的和绝大多数公民的基本权利。其中，仅在农村实行村民自治，就涉及九亿农民的权利。能否办好基层群众自治，与能否更好地发展社会主义民主休戚相关。因此，将宪法规定的基层群众自治制度进一步具体化，应当属于全国人大及其常委会的专属立法权限。目前，全国人大及其常委会已制定了居民委员会组织法，制定和修订了村民委员会组织法，对城乡居民自治制度作了较详细的规定。

　　(四)犯罪和刑罚

　　根据马克思阶级分析的观点，犯罪的本质是孤立的个人反对统治关系的斗争，达到了最明显最极端的程度。从刑法的内在结构来看，犯罪是具有社会危害性和刑事违法性并且应受刑事惩罚的行为。判断社会成员的行为是否为犯罪，涉及两个方面的重大问题，一方面，涉及对国家政治、经济、文化制度和社会秩序保持最低限度的稳定和安全的标准的认定；另一方面，涉及对每个社会成员行为最大限度自由的标准的认定。如何科学和适当地认定这两项标准，直接关系到国家和社会的安危，关系到全体社会成员的权利能否得到保障。因而规定社会成员行为是否为犯罪的权力当然属于国家的最高权力机关或者立法机关。这也是世界各国刑事立法的普遍做法。不少国家甚至在宪法中明确规定了罪刑法定原则。罪刑法定原则的内容之一就是，何种行为是犯罪只能由法律规定，法无明文规定不为罪。

　　在我国，规定某一种社会行为是否为犯罪应当确立以下标准：1.是否危害国家主权、领土完整和安全；2.是否分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度；3.是否破坏社会秩序和经济秩序；4.是否侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产；5.是否侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利；6.是否有其他危害社会的行为。判断某类行为是否达到上述社会危害性的标准，属于宪法规定的刑事基本法律的事项，应当由全国人民代表大会制定法律予以规定。全国人大1979年制定并于1997年进行修订的中华人民共和国刑法，就确立了罪刑法定原则，以刑法所保护的上述各类社会关系为标准，对各个罪名作出详尽规定。

　　刑罚是统治阶级以国家名义惩罚犯罪的强制方法。它以公民的基本权利为直接指向，涉及对公民或者法人财产权、自由权乃至生命权的限制和剥夺，是以国家强制力为后盾的最严厉的处罚措施。各国刑事立法的基本规律是，非经法律乃至宪法的规定，任何公民的基本权利不得被限制和剥夺。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，为维护社会秩序，保护人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力，对严重的危害社会行为，必须处以刑罚。但以何种刑罚去惩罚犯罪则是一项严肃的国家行为和国家权力，必须由国家法律予以规定。宪法第二十八条规定：“国家维护社会秩序，叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”这一规定说明，惩罚各类犯罪是一种国家行为和国家权力，而以国家名义惩罚犯罪的刑罚也必须由国家法律予以规定。全国人大及其常委会制定、修改和补充刑法，在刑法中不仅规定了何种行为是犯罪，也规定了对犯罪行为的刑罚方法。我国现行刑法确立的刑罚种类分为主刑和附加刑，主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑；附加刑包括罚金、剥夺政治权利、没收财产和驱逐出境。

　　(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚

　　公民的政治权利和人身自由是宪法直接保护的公民的基本权利，依法享有政治权利和人身自由也是公民得以行使其他各项权利的前提和基础。因此，对公民政治权利的剥夺、人身自由的限制必须以法律的形式予以规定。这里的“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，是指对有严重违法或者犯罪行为的公民设定剥夺政治权利、限制人身自由的强制措施和处罚，而不是指普遍的剥夺公民的某种权利或者限制公民的人身自由。任何人、任何机关和任何法律都不能无辜剥夺公民的权利和自由。公民只有在违法犯罪之后，剥夺或者限制权利和自由的措施和处罚才适用于他。

　　1.对公民政治权利的剥夺的强制措施和处罚。政治权利是公民依照宪法和法律享有的参加国家管理、进行政治活动和表达个人意见的权利。宪法第三十四条规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”；第二条规定，人民“通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、、的自由”；第四十一条规定，公民对国家机关或者国家工作人员，以及他们的违法失职行为，有提出批评、建议、申诉、控告或者检举的权利。这些规定说明，我国公民享有的政治权利包括：选举权和被选举权；担任国家机关职务的权利；担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利；言论、出版、集会、结社、、的权利。

　　上述公民的政治权利是十分广泛而重要的。充分保证公民享有各项政治权利是实现亿万人民当家作主、行使国家权力的保证，因而对公民政治权利的剥夺必须十分严肃和慎重。宪法第三十四条在规定公民选举权和被选举权的同时规定，“但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表会选举法》第三条规定，“依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”这些规定表明，对公民政治权利的剥夺只能由法律予以规定，即只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定。目前，我国对公民政治权利的剥夺仅限于全国人大及其常委会刑事立法的范围。刑法第五十六条规定：“对于危害国家安全的犯罪分子应当附加剥夺政治权利；对于故意杀人、、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子，可以附加剥夺政治权利。”从这一规定可以看出，我国刑事立法对附加适用剥夺政治权利的规定是十分严格的，它只适用于那些犯罪性质严重、危害性极大的刑事犯罪分子。

　　2.限制人身自由的强制措施和处罚。公民的人身自由是行使其他一切权利和自由的基础。对公民的人身自由予以保障不仅是各国法律的职责，各国宪法都首先对保护公民的人身自由作出详细规定。最早对公民人身自由给予确认的是英国1215年的《自由大》，它规定任何自由民非经本国法律判决，不得被逮捕、监禁或者加以伤害。法国1789年的《人权宣言》规定，“任何人都不应处于奴役之中。”美国宪法第五条修正案规定，“不依正当法律程序，不得剥夺公民的生命、自由和财产”。其他一些国家的宪法都有类似的规定。

　　我国宪法也十分重视对公民人身自由的保护。宪法第三十七条规定，“公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”；第三十八条规定，“公民的人格尊严不受侵犯”；第三十九条规定，“公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”；第四十条规定，“公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”这些规定表明，一方面，宪法保护的公民人身自由包括：公民的人身自由不受侵犯；公民的人格尊严不受侵犯；公民的住宅不受侵犯；公民合法的通信自由和通信秘密不受侵犯。另一方面，只有违反了法律规定，并且依据法律明确规定的程序，公民的人身自由才受到限制。也就是说，任何行政法规和地方性法规，都不得对公民的人身自由作出惩罚性规定。

　　总结全国人大及其常委会的立法实践，从性质和适用目的上看，我国法律对违法公民设定限制其人身自由的方式可以分为两类：一类是以强制措施方式限制公民人身自由的；另一类是以处罚方式限制公民人身自由的。

　　第一，限制公民人身自由的强制措施必须由法律规定。强制措施包括刑事诉讼强制措施、民事诉讼和行政诉讼的强制措施以及行政强制措施。限制公民人身自由的刑事强制措施，是指公安司法机关在刑事诉讼过程中，依法对被告人、现行犯或者重大犯罪嫌疑人的人身自由予以限制的方法。比如，刑事诉讼法中规定的拘传、拘留、逮捕、监视居住、取保候审等方式，都属于刑事强制措施。其性质和目的，是为保证侦查和审判工作的顺利进行，防止适用对象继续危害社会，而不是对犯罪的处罚。限制公民人身自由的民事诉讼和行政诉讼强制措施，是指人民法院为保证民事诉讼和行政诉讼活动的顺利进行，对诉讼参与人或者其他人依法采取的拘传、责令退出法庭、拘留等方法。其性质和目的，除了有保证诉讼顺利进行的作用外，还具有司法制裁的意义。所谓限制公民人身自由的行政强制措施，是指行政机关为实现行政管理的目的，依法对不履行行政管理义务的行政相对人采取的限制人身自由的方法，比如拘留、强制传唤、强制戒毒等。

　　限制公民人身自由的刑事强制措施以及民事诉讼和行政诉讼的强制措施必须由法律予以专门规定，是没有疑问的。因为这些强制措施是国家司法制度中的重要内容，对保证公民的人身自由和司法公正都具有重要意义。它们只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定，其他任何机关和团体都无权以法规和规章形式予以规定。现行的刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法也已对这些强制措施作出规定。

　　在立法法的制定过程中，存在争议的是，应否将除司法制度中限制公民人身自由的强制措施以外的其他强制措施即行政强制措施也纳入全国人大及其常委会的专属立法权限范围。一种意见认为，除了司法制度中限制公民人身自由的强制措施外，为保证行政管理活动的有效进行，行政法规和地方性法规应当有权规定有关限制公民人身自由的强制措施。另一种意见认为，公民的人身自由是一项十分重要的宪法权利，对公民人身自由采取的任何强制措施都必须由法律予以规定。实践中，有的机关和部门以执法需要为由，擅自规定有关限制人身自由的强制措施，侵犯了公民的基本权利。在九届全国人大第三次会议上，代表们在讨论立法法草案时，比较一致地认为，应当将限制公民人身自由的强制措施划为全国人大及其常委会的专属立法权限。立法法在反复研究半岛真人、吸收各方面意见的基础上，特别是集中了最高立法机关组成人员的意见，从保证公民人身自由权利的需要出发，将限制公民人身自由的强制措施纳入专属立法权范围。

　　第二，限制公民人身自由的处罚必须由法律规定。限制公民人身自由处罚的种类，包括刑事处罚、司法处罚、行政处罚。刑事处罚即刑罚，包括管制、拘役、有期徒刑和无期徒刑，刑罚是人身自由处罚中最严厉的一种，是对人身自由的直接剥夺，只能适用于犯罪人，并由刑法予以规定。司法处罚主要是指司法机关在民事诉讼或者行政诉讼中对妨碍诉讼顺利进行的公民采取的拘留措施，拘留期限在十五日以下，其性质是处罚，目的是保证民事或者行政诉讼的顺利进行。司法处罚由民事诉讼法或者行政诉讼法予以规定。限制公民人身自由的行政处罚是行政机关为保证行政管理秩序，对行为人尚未构成犯罪的行政违法行为采取的制裁手段，即行政拘留。行政拘留的期限在一日以上十五日以下。目前，我国的行政拘留处罚主要是由治安管理处罚条例予以规定的。

　　剥夺公民人身自由的刑罚和限制公民人身自由的司法拘留都由全国人大制定的基本法律予以规定，已成为一项严肃的司法制度，因而对这些措施的适用也是严格而有限的。在行政管理工作中，比较多地存在的，是以限制公民人身自由的方式进行行政处罚。由于限制人身自由处罚适用较为普遍，更由于人身自由是公民的一项最基本的权利，因而规定对这一处罚的设定权必须十分严格。第八届全国人大第四次会议通过的行政处罚法第九条规定，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”；第十条规定，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”；第十一条规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”。行政处罚法的这些规定表明，限制公民人身自由的处罚只能由全国人大及其常委会制定法律予以规定，是法律的专属权力，任何行政法规和地方性法规都无权规定限制公民人身自由的处罚。这充分表明，我们国家是十分重视保护公民的人身自由的。

　　立法法规定，对公民政治权利的剥夺，限制公民人身自由的强制措施和处罚，只能由法律规定，目的是保护公民合法的政治权利和人身自由。至于依法保障公民合法权利和自由的事项，法规当然可以规定。

　　(六)对非国有财产的征收

　　1.征收与税收、行政收费、没收的区别。一般认为，征收是行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或者实物的行政行为。本项“对非国有财产的征收”，是指国家通过行政征收方式实行非国有财产的国有化。它不同于通常意义上所说的国家税收和行政收费。税收是国家税务机关依照税法强制和无偿地取得财政收入的行政行为，通常以货币的形式交付，具有强制性和无偿性的特点，其目的是用以满足国家机构运转的一般支出和费用。税收由专门的税法规定。行政收费是行政机关为满足特别的行政支出，向与该特别支出有利害关系的行政相对人收取费用的行为，一般也需以货币的形式交付。如领取车辆牌照需交工本费，排污企业需交排污费。交费的行政相对人或者是由行政机关付出特别支出的有关收益人；或者虽不是收益人，却应对其所损害的公共利益作出补偿。没收包括刑法中的没收财产、行政处罚中的没收违法所得和没收非法财物。没收财产、没收违法所得和没收非法财物必须以被没收人的违法犯罪行为为前提。作为刑罚的没收财产由刑法规定；作为行政处罚的没收违法所得和没收非法财物，可以由法律、行政法规和地方性法规等予以规定。

　　通过征收实施非国有财产的国有化，是一项重要的国家职能，一般有以下特点：第一，征收是一种国家行为；第二，征收必须是出于公共利益的需要；第三，征收必须以国家制定的法律为依据；第四，征收的对象通常是有形财产而不是货币；第五，征收具有强制性的特点；第六，征收机关必须对被征收人给予合理的补偿。以征收方式实现非国有财产的国有化，是在特殊情况下，为国家利益的需要而采用的一种特殊措施。

　　在我国，财产所有权主要表现为国有财产、集体所有制财产和个人所有财产等形式。由于国有财产的所有权属于国家，不存在国有化征收问题。如果国家根据需要，将国有财产从某一经营管理机构转移到另一经营管理机构，这一转移行为就不是所有权的改变，只是经营管理权的变更。对这种行为，法律当然可以规定，但行政法规也可以规定，所以，不必作为专属立法权。

　　2.将非国有财产国有化必须由法律规定。财产权是公民的一项基本权利，非依法律的规定不得被侵犯。这一权利早已被世界各国的宪法所肯定。如，法国的《人权宣言》第十七条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺”。比利时王国宪法第十一条则规定：“任何人的财产不受剥夺。但出于公共利益的需要，经法律规定其范围及程序，并预先付给公平补偿者，不在此限。”

　　保护私有财产不仅是资本主义国家的主要职能，我国宪法在保护国有财产的同时，也十分注重保护其他公共财产和公民个人的合法财产。宪法第十二条规定，“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”；第十三条规定，“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”这一规定表明，集体经济组织以及公民个人或者其他组织合法拥有非国有财产是一项宪法权利，受宪法保护。非国有财产与国有财产仍然是有严格区别的，任何组织或者个人，即使以国家的名义，也不得随意对非国有财产予以征收，使之国有化。

　　宪法虽然没有明确规定对非国有财产的征收必须由法律规定，但将非国有财产国有化一般是适应国家出现的紧急情况和特殊需要而采取的措施。比如，国家处于战争、状态，发生严重的自然灾害或者需要修建大型工程项目等情况出现时，为保护公共利益，才可以征收非国有财产半岛真人。在正常情况下，不能对非国有财产进行征收。为了使这种征收限制在非常必要的情况下，立法法将对非国有财产的征收的立法列为全国人大及其常委会的专属立法权。目前，还没有一部统一的对非国有财产征收的法律，但有关法律已有所规定。比如，我国外资企业法第五条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”

　　(七)民事基本制度

　　“民事基本制度”即指民事活动中最主要的民事行为准则。民事活动是经济和社会生活中最广泛、最活跃的方面，因而有关规范各类民事活动的规则也是丰富多样的。但为保证国家经济和社会生活的和谐、有序，维护和促进国内市场的统一，对事关全体社会成员利益和国内市场统一的重要民事制度，必须由最高国家权力机关统一立法。对必须由法律予以规定的基本民事制度，有的宪法已作出明确规定，有的没有作出明确规定。如：宪法第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”；宪法第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”；“土地的使用权可以依照法律的规定转让”；第十六条规定，“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”；第八条规定，“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”；第十三条规定，“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”这些规定说明，国家对矿藏、水流、森林、草原等自然资源的所有权，直接由宪法规定，集体对森林、草原、荒地、滩涂的所有权由法律规定；国家对农村和城市郊区土地的所有权，由法律规定；对土地使用权的转让由法律规定；国有企业和农村集体经济组织劳动者的自主经营权由法律规定；公民私有财产的继承权由法律规定。

　　当然，上述宪法明确要求制定法律予以规范的还不是民事基本制度的全部。民事基本制度包括以下几个方面：1.有关民事主体资格的制度。如有关自然人、法人以及合伙的制度。这方面，全国人大及其常委会已制定了民法通则等法律，对各类民事主体资格予以规范。2.有关物权方面的制度。如有关财产所有权、共有权、相邻权、担保权、抵押权、留置权、国有企业经营权、土地使用权、房地产权等方面的制度。目前，除民法通则对上述物权内容进行规范外，全国人大常委会还制定了担保法、土地管理法、城市房地产管理法等法律，对各类物权制度予以规范。3.有关知识产权方面的制度。如有关著作权、专利权、商标权等方面的制度。目前，全国人大常委会已制定了著作权法、专利法、商标法等法律，对各类知识产权内容进行规范。4.有关债权方面的制度。全国人大已制定了合同法，对各类合同制度作出规定。5.有关婚姻家庭、收养、继承等方面的制度。这方面，全国人大及其常委会已制定了婚姻法、收养法、继承法等法律，对相关内容予以规范。

　　(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度

　　1.基本经济制度。经济制度是指一定历史阶段占统治地位的生产关系的总和。基本经济制度是经济制度中占统治地位、对经济基础的性质起决定作用的那部分。其内涵包括两个方面：一是生产资料所有制的形式；二是由生产资料所有制形式所决定的分配形式。

　　宪法第六条规定了社会主义初级阶段我国的基本经济制度，即“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”；“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。宪法第七条规定，“国有经济是国民经济的主导力量”；宪法第十一条规定，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”这说明，在社会主义基本经济制度中，国有经济占主导地位，但个体经济、私营经济作为“多种所有制经济”的内容，已成为国家基本经济制度的重要组成部分。

　　基本经济制度是一项十分重要的国家制度，它直接影响和决定着国家的政治制度等上层建筑，影响和决定着国家和社会的性质。目前，除宪法的有关规定外，全国人大及其常委会已就基本经济制度进行了大量立法。比如，制定了全民所有制工业企业法、外商投资企业法、中外合资企业法、中外合作企业法、个人独资企业法、合伙企业法、公司法等法律，对各种所有制形式及其分配制度作出规定。

　　2.宏观调控的基本制度。为有效地组织、领导和管理经济活动，保证国民经济的持续和健康发展，不断改善人民生活，国家必须使用各种杠杆对经济的运行进行宏观调控。宪法第十五条规定，“国家加强经济立法，完善宏观调控”；“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”这一规定表明，有关宏观调控方面的制度，必须由国家统一立法。具体来说，主要包括以下几个方面：

　　第一，有关财政的基本制度。财政是国家凭借政治权。